Tidskriften Skärgård

Årgång 29 Nr 4 / 2006
Tema: Sibbo - hotad kulturbygd

Sibbofallet avslöjar maktpolitikens innersta väsen

TEXT: SIV SANDBERG

Relationen mellan storstäder och dess grannar är en omdebatterad fråga överallt, både inom politiken och inom den forskning som försöker förstå hur förvaltningar fungerar.

Storstäder växer. Folk bosätter sig i utkanterna. De behöver service. Kommunikationerna ska fungera på ett vettigt sätt. Hur förvaltas en sådan region bäst? Det finns två svar: genom att se till att det finns så få kommungränser som möjligt inom områden som bildar gränserna för folks vardagsliv — eller genom att skapa vettig samverkan mellan flera mindre kommuner inom ett sammanhängande geografiskt område.

De som talar för en metropolstruktur med en eller ett fåtal kommuner ser kommungränser som hinder för tillväxt och vettig förvaltning och en enhetlig kommunindelning som en förutsättning för utveckling och social rättvisa. Ju fler kommuner, desto fler som säger ”nej”. Ju fler kommuner, desto fler aktörer som kan plocka russinen ur kakan; ta de rika invånarna, men med varm hand överlåta de sociala problemen åt grannen; upplåta tomtmark åt stormarknader, och lita på att kunderna från grannkommunen ser till att de bär sig.

FÖRESPRÅKARNA för en metropolstruktur med flera samarbetande kommuner uppfattar mångfalden som en tillgång som tryggar utveckling och service. Konkurrensen mellan självständiga kommuner skapar innovationer som inte skulle ha funnits med bara en kommun inom området; kampen om invånarna ger upphov till profileringar; den inneboende driften att vara bättre än grannen höjer nivån på servicen inom hela området; mångfalden och profileringarna ger invånarna möjligheter att rösta med fötterna och välja den kommun som erbjuder den service och det boende som bäst motsvarar de egna förväntningarna. Den fragmenterade strukturen i kombination med ett omfattande samarbete om tyngre serviceproduktion, planering och kommunikationer skapar, menar förespråkarna, möjligheter att finna en lösning på ekvationen att vissa kommunala funktioner kräver ett större befolkningsunderlag, medan andra löses bättre i en mindre skala.

Decennier av forskning kring vilken modell som är att föredra kan inte komma med något bättre svar än ”det beror på”. Det beror på demografin i områdena, på kommunernas vilja att se bortom sina egna intressen i de frågor som kräver samarbete, på avtal som skrivs, på de politiker som styr kommunerna och på en mängd andra omständigheter huruvida förvaltningen av ett metropolområde fungerar eller inte. Det beror också på betraktarens ståndpunkt: är det bra eller dåligt med en kommunstruktur som gör det möjligt att t ex språkliga och etniska minoriteter bosätter sig koncentrerat, eller att en del kommuner domineras av barnfamiljer, medan andra lockar till sig rika människor? Det är i grund och botten en värderingsfråga.

STRIDEN OM SIBBO – och hela omvandlingen av kommunstrukturen i Finland – kan läsas mot bakgrund av den här internationella diskussionen, som först under de senare åren med full kraft nått de nordiska länderna. Helsingforspolitikern Laura Kolbe (c), som, bland annat i en insändare i Helsingin Sanomat 14 december 2006, hävdat att motståndet mot Helsingfors planer att annektera delar av Sibbo bottnar i en skräck för urbana värderingar – har på sätt och vis rätt. Diskussionen om den kommunala självstyrelsen i Finland har kretsat kring små kommuner och mindre städer och både politiker och debattörer är dåliga på att artikulera olika alternativ för hur kommunalförvaltningen i större städer och deras randområden kunde ordnas. Ibland får man den bestämda uppfattningen att en del av Helsingfors beslutsfattare ganska nyligen vaknat upp till insikten att Helsingfors faktiskt också är — en kommun. Det finns flera dimensioner av David och Goliat i kampen mellan Sibbo och Helsingfors: på en punkt är konstellationen den omvända. Sibbo är, i termer av att skapa uppslutning kring det lokala territoriet och kommunens existens, bra mycket starkare än Helsingfors, som är en stor stad med många stridiga viljor och många likgiltiga invånare; mer ”kommun” helt enkelt. Här ligger en av nycklarna till hela problematiken.

STRÄVANDENA ATT FÖRÄNDRA kommun- och servicestrukturen i Finland i mitten av 2000-talet – och Sibbofrågan som en del av den processen – markerar att ett paradigmskifte är på gång i den finländska synen på kommunerna och den kommunala självstyrelsen. Uppfattningen om vad en kommun är, och vilket slags kommun som ska vara rikslikaren när man skriver lagar och utformar system håller på att förändras. Det har i alla tider funnits en spänning mellan små och stora kommuner; mellan stad och landsbygd; mellan betalare och mottagare av skatteutjämning; mellan demokratiska och ekonomiska hänsyn; mellan självstyrelsens logik och serviceproduktionens professionella logik; mellan principen att räkna kommuner när makt fördelas regionalt och att bygga kalkylen på att fler invånare ger mer makt. Mycket av det som hänt under de senaste dryga tio åren har förflyttat tyngdpunkten från smått till stort, från landsbygd till stad och från maktfördelningsprinciper som bygger på en kommun – en röst, till principer som beaktar kommunernas invånarantal när man fattar beslut som berör fler kommuner än en. Ramlagen för kommun- och servicestrukturreformen innehåller särskilda imperativ till samverkan för kommunerna inom ett femtontal stadsregioner och utgår dessutom ifrån att nya samkommuner och samarbetsområden ska styras med utgångspunkt i invånarantalet i de kommuner som samarbetar. De två synliga, och ännu ganska obetydliga, tecknen på att ett systemskifte är på gång kommer att få uppföljare.

Det är som sig bör att uppfattningen om vad som utgör den kommunala normen omdefinieras. Kommunalförvaltningen är till för medborgarna och också de områden där flest människor bor – storstadsregionerna – är förtjänta av en förvaltning som fungerar och det finns frågor som inte löses effektivt om man tvingas invänta varje kommuns uppfattning i alla frågor. Problemet är, också i Sibbofrågan, att den principiella diskussionen om vad förändrade bosättningsmönster kräver av kommunalförvaltningen aldrig har förts. Den finländska debatten om kommunernas roll står med ena benet i det gamla och med det andra i det nya. I deklarationer, principiella ställningstaganden är den kommunala självstyrelsen sig lik; kär och omhuldad och en viktig byggsten i den finländska demokratin. I den politiska praktik som utformas när enskilda beslut fattas är verkligheten en annan.

Att det är så svårt att avgöra vad som är rätt och fel i kommunindelningsfrågor beror på att grundlagens garanti för den kommunala självstyrelsen strikt taget inte handlar om att kommuner har rätt att finnas till, utan att de kommuner som finns ska förvaltas av sina egna invånare. Till enhetsstatens egenskaper hör att relationen mellan högre och lägre förvaltningsnivåer definieras på ett diffust sätt, för att ge statsmakten möjlighet att omforma rikets styrelse enligt vad som uppfattas som mest ändamålsenligt vid den viss tidpunkt. Territoriella indelningar inom Finlands gräns är, med landskapet Åland som undantag, förhandlingsbara.

NORDEN ÄR i internationell jämförelse ett av kommunernas och den kommunala självstyrelsens starkaste fästen i världen, men kommunerna har egentligen — strikt juridiskt — det mesta av sitt inflytande till låns av statsmakten. Det finns inte klart utskrivet vilka uppgifter som är statens och vilka som är kommunernas. Det är möjligt för statsmakten att föreslå ändringar i kommunindelningen, även om villkoren för att genomföra tvångsmässiga sammanslagningar är stränga. Trots att kommunerna har rätt att ta ut skatt är det möjligt för riksdagen att stifta lagar som de facto begränsar kommunernas ekonomiska rörelsefrihet.

Diffusheten är ofta en välsignelse. De nordiska kommunerna är starka tack vare diffusheten, inte trots den. En strikt lista över vilka uppgifter som hör till kommunerna och vilka till statsmakten skulle antagligen ge svagare kommuner, eftersom staten skulle vara restriktiv med att ge ifrån sig uppgifter och makt en gång för alla. Klart definierad ekonomisk autonomi skulle inte vara bra för de små och fattiga kommunerna, som drar nytta av att statsmakten kan jämna ut förutsättningarna mellan kommuner med olika ekonomiska förutsättningar.

Men avsaknaden av spelregler för hur man ska göra när två kommuners intressen ställs emot varandra som det gör i Sibbo-Helsingforsfallet öppnar för ett politiskt spel med osäker utgång. Fallet visar också hur starkt förbundna andra, svårmätbara, värderingar – språk, lokal kultur, skydd av naturmiljöer — är med den kommunala indelningen och hur sårbara de är om statsmaktens linje blir att jämna vägen för större kommuners behov av att växa. Formellt händer ingenting till exempel med den språkliga indelningen – men i praktiken kan verkningarna för kommuninvånarna bli omfattande.

Något av ödets ironi är att det är de två kommunpartierna i Finland, centern och svenska folkpartiet, som står på varsin sida i striden om Sibbo. Båda är starkare i små kommuner än i stora och har egen majoritet i en stor del av de kommuner där de finns representerade. Partier med en klart definierbar territoriell bas har det inte så hävt i den offentliga diskussionen.

Deras små politiska segrar som gynnar den egna väljarkåren, i form av vägtrummor, brobyggen eller lokala projekt, är lättare att identifiera och blir oftare till en visa i den offentliga debatten, medan färre pekar finger när partier med koppling till vissa yrkesgrupper får till stånd beslut som gynnar de egna. Det är glöd i de territoriellt starka partiernas försvar av den kommunala självbestämmanderätten: ideologisk glöd, men också maktpolitisk; med färre kommuner försvagas partiet.

HELSINGFORS-SIBBOFALLET visar att när det kommer till kritan är det maktpolitiken som räknas. Det är maktpolitik när sfp träder till Sibbos försvar: partiet står och faller med att det finns kommuner där svenskans ställning är rimligt stark. Det är maktpolitik när kommunpartiet centern tycker att det är nödvändigt att tumma på den kommunala självbestämmanderätten. Centern har mycket att vinna på att nå goodwill i Helsingfors; dit har man förgäves strävat under flera decennier, och i förhållande till potentiella regeringsparter på den urbana axel, men inget att förlora på några tusen uppretade Sibbobor och deras supportrar i kommuner där centern ändå inte är särskilt stark. På de människor som tappat förtroendet för regeringen och enskilda ministrar till följd av Sibbofrågan går det många som tycker att beslutet är bra och ännu fler – i andra delar av landet — som knappt hört talas om frågan och än mindre bryr sig; sådan är politikens logik.

Relationen mellan ideologi och maktpolitik kommer att ställas på sin spets först om och när Sibbofallet ynglar av sig i flera liknande initiativ till ändringar av kommunindelningen i stadsregioner. Står centern, i en region med stark centerdominans i omlandet, upp till försvar för centralortens rätt att expandera har vi bevittnat det slutliga beviset på att det skett en helomvändning i den finländska kommunpolitiken.

Artikelförfattaren

Siv Sandberg är forskare i offentlig förvaltning vid Åbo Akademi. Hon intresserar sig framför allt för den politiska och samhälleliga dynamik som leder fram till och orsakas av förvaltningsreformer. Adress: Åbo Akademi, Offentlig förvaltning, Biskopsgatan 15, 20500 ÅBO e-post: siv.sandberg@abo.fi