|
Tidskriften Skärgård
Årgång 29 Nr 1 / 2006
Skärgården utsatt vid en kommunsammanslagning TEXT: JAN SUNDBERG Den kommunreform som aviserats av regeringen i Finland går i sin enkelhet ut på att en omfattande kommunsammanslagning är nödvändig för att klara av servicebehovet i landet. Kommunerna har huvudansvaret för social- och hälsovården samt skolutbildningen. Funktionerna har påförts kommunerna genom lagstiftning. Över tid har kommunernas ansvar att genomföra beslut, som riksdagen fattat, markant ökat utan att utgifterna kompenserats i motsvarande grad. Det tunga samhällsansvaret som ligger på kommunerna kan organiseras på olika sätt, t ex att staten tar över en del av detta ansvar. Finland är emellertid en enhetsstat vilket betyder att kommunerna alltid måste foga sig om inte riksdag och regering fås på andra tankar. För tillfället råder en syn inom inrikesministeriet om att det är kommunernas sak att sköta nämnda problem och receptet har anvisats. Något annat än att slå ihop kommunerna till stora enheter har inte diskuterats, eftersom de är effektivare och ekonomiskt starkare menar man. I de flesta länder har en omfattande kommunsammanslagning föregåtts av omfattande forskning och utredning därefter har frågan lyfts upp i regeringsprogrammet. Ingetdera har genomförts i Finland, man kan med fog fråga varför. Strategiskt har tidtabellen gjorts stram, annars riskerar reformen rinna ut i sanden, resonerar man. Danmark har ofta anförts som exempel på en förestående stor kommunreform som är värt att ta efter. Kommenterar längre fram detta men inledningsvis kan sägas att situationen i Danmark är i grunden en annan. Danmark är till ytan ett litet och relativt tätt befolkat land där kommunstrukturen avviker från den i Finland, Norge och Sverige. Fullmäktige (kommunestyre) är litet och de nämnder som finns är uteslutande besatta med politiker från fullmäktige. I en större kommun skulle differentieringen bli större eftersom även små politiska partier skulle bättre få tillträde. Viktigaste är ändå att amten, d v s sekundärkommunen, som i Sverige heter landsting, skulle försvinna och uppgifterna övertas av storkommunen. Härigenom försvinner den regionala nivån i förvaltningen och då skulle eventuellt pengar kunna sparas, det återstår att se om så sker. Enligt resultatet från en dansk forskningsrapport har kommunstorleken ingen betydelse sett ur ett demokratiperspektiv (Kjær och Mouritzen 2003). Om detta vore sant kunde ett land t ex lika väl styras utan kommuner. Faktum är att även i Danmark har geografin betydelse eftersom tre av landets öar skall få behålla sin kommunstruktur intakt.
Den starka demokratin En demokrati är inte entydig. Den kan vara mer eller mindra demokratisk beroende på vilket perspektiv man lägger. Med den tunna demokratin avses det minimala som krävs för att bli kallad demokrati medan motpolen är den starka demokratin som lägger ett helt annat krav på medborgerligt deltagande och ansvar. I sin mest extrema form förväntas medborgarna i den liberala demokratin (= tunna demokratin) rösta vart fjärde år och däremellan inte blanda sig aktivt i politiken. Den politiska processen är avsedd för en liten professionell elit som styr landet genom en hierarkisk förvaltningsstruktur. Den starka demokratin, vars främsta företrädare är Benjamin Barber, sätter vikt vid medborgarskap och medborgerlig kompetens. I en sådan demokrati förutsätts det att medborgarna deltar, är ansvarsutkrävande, sköter sina medborgerliga plikter men behåller sina individuella rättigheter. Politiken ses som en läroprocess där politik utövas av amatörpolitiker som tvingas engagera för att kunna värja sig mot experter (Barber 2003). Hannah Arendt har understrukit hur farligt det kan vara att tillåta medborgarna att dela på den offentliga makten utan att tillåta dem mer offentligt utrymme än valurnan. Det är därför viktigt att låta deras röst bli hörd offentligt även någon annanstans än på valdagen. Det representativa styret har blivit oligarkiskt i den meningen att ett fåtal styr åtminstone till det yttre i flertalets intresse även om välbefinnande och frihet endast tillfaller det privilegierade fåtalet (Arendt 268-271). Såväl den politiska dagordningen som politikens innehåll bestäms av politiker och inte av väljarna förutom i direkta former av demokrati. För att detta skall vara möjligt måste demokrati handla om att inte endast välja de styrande utan att medborgarna själva skall styra, åtminstone i några frågor och i någon mån samt i någon del av tiden (Barber 1999a, 13-29). För att en stark demokrati skall vara möjlig måste fysiska rum erbjudas för diskussion och möten därtill måste staten decentralisera makt till lokal nivå för att demokratin skall ha en mening. När ansvaret är fördelat till kommuner och dess invånare, får det lokala styret maktbefogenheter, lokalsamhället får ett berättigande och medborgarna ges ett ansvar. Om statsmakten föredrar att inte decentralisera makt till kommuner privatiseras makten och vänder ryggen till ansvarsutkrävande och ansvar. I det förstnämnda fallet delas makten och i det senare förnekas makten (Barber 1998b, 61-63). En regering som väljer att fördela makten agerar sålunda för att underlätta framväxten av ett medborgarsamhälle.
Skärgården blir lätt marginaliserad De bästa förutsättningarna för deltagande och engagemang finns i små kommuner. Med storlek avses då i regel befolkningsmängd men detta mått är i många avseenden trubbigt. För att få ett bra mått på storlek bör även arealen beaktas samt avståndet räknat i tid till mötesplatserna. Den röstberättigade befolkningen i skärgården är spridd över ett stort och sparsamt befolkat område. Även om kommunikationerna i många avseenden blivit bättre kan det vara svårt och tidsödande att ta sig till mötesplatserna där kommunala beslut fattas. Förut tog man sig med egen båt till möten, vilket kunde vara riskabelt i storm och dålig sikt (RoHit 2004, 8-9). Fastän turtrafiken i skärgården är utbyggd kan t ex ett besök till kommunhuset i Korpo, från den södra skärgården, inte göras på en dag utan kräver övernattning. En omfattande kommunsammanslagning påförd av statsmakten ändrar konstellationerna avsevärt i skärgården. Särkilt är det värt att lyfta upp demokrati- och serviceaspekten. En frivillig samgång mellan kommuner där en klar majoritet av invånarna är för en sådan, kan vara förenlig med en stark demokrati, givet att ingen del av kommunen blir marginaliserad. Om en kommunsammanslagning däremot är påförd av statsmakten, direkt eller indirekt, är det ett uttryck för den tunna demokratin, där inte hänsyn tas till de lokala behoven. En storkommun medför ohjälpligt ökad centralisering. Visserligen kan de politiska alternativen öka, det samma gäller valdeltagandet, men den spridda befolkningen i skärgården får betydligt svårare att hävda sig. Representationen i fullmäktige befolkas huvudsakligen av dem som bor i kommunens centrum. Skärgårdens röst går lätt förlorad i en nämnd. Därtill riskerar sakkunskap att gå förlorad genom att politiken blir mer opersonlig. Kunskap inför beslut söks ofta av externa konsulter, inte där den bästa sakkunskapen finns, d v s hos skärgårdsborna. Genom ett sådant förfarande riskerar politikens output bli opersonlig och leder lätt till konflikter när skärgårdsbor inte får sin röst hörd.
Servicen lider Kommunal service föregås av politiska beslut och prioriteringar. När den offentliga ekonomin försvagades i kölvattnet efter den ekonomiska recessionen upphävdes en hel mängd öronmärkta statliga anslag till kommunerna. Reformen gav kommunerna betydligt större rum att fatta självständiga beslut, eftersom de statliga medlen nu överfördes utan sedvanlig kontroll. I vissa fall var detta lyckat i andra inte. För skärgården har detta inte alltid varit något positivt. Skärgårdstillägget som är avsett för skärgårdsbor utan fast vägförbindelse ger ett rejält tillskott i kommunens kassa. Det är välkommet och huvudsakligen oproblematiskt om hela kommunen räknas till en skärgårdskommun. För tillfället finns det två skärgårdskommuner Dragsfjärd och Malax som innefattas i denna kategori eftersom en del av befolkningen bor utanför gränsen för fast vägförbindelse. För att erhålla fullt skärgårdstillägg bör minst 10 procent av befolkningen sakna fast vägförbindelse. I båda exemplen sammanfaller kriteriet med en före detta kommungräns, d v s Hitis och Bergö. I det förra fallet utbetalades år 2002 i skärgårdstillägg drygt en halvmiljon euro och i det senare fallet knappt en miljon euro (Skärgårdsprogrammet 2003-2006). Dessvärre saknar Hitis- och Bergöborna insyn i hur pengarna fördelas. Det är uppenbart att en omfattande del bakas in i den ordinarie budgeten som kommer hela kommunen till del. Detta har lett till missnöje. Krav har rests på att få insyn och beslutanderätt åtminstone för en del av dessa årliga medel. Kommunallagen tillåter tillsättandet av kommundelsförvaltning med budgeträtt, men något sådant har inte fått genklang. Risken är att de kommuner som nu räknas till skärgårdskommuner vid en eventuell sammanslagning hamnar i en liknande situation. Dragsfjärd och Malax skulle med nuvarande regler helt förlora sina tillägg och få nöja sig med en liten skärgårdsdel. En storkommun bådar sålunda inte gott för skärgården.
Slutsatser Skärgården har drabbats hårt av den omfattande omvandlingen i näringsutövandet. Fisket har i rasande takt förlorat merparten av sin betydelse, statlig verksamhet har avpolletterats och nu hotar även den kommunala verksamheten att centraliseras. Å andra sidan har andra näringar tillkommit som turism och underhåll av fritidsboende och deras inventarier. Beträffande befolkningstal och arbetsplatser, förr och nu, har omvandlingen genomgående varit negativ. Vad värre, ett demokratiunderskott håller på att växa fram med en aviserad kommunsammanslagning och en försämring av kommunal service är att vänta som en följd av detta. Ett helhetstänkande där skärgården och dess särbehov beaktas har inte fått genklang i regering och riksdag samtidigt som det kommunala styret hotar gå samma väg. En tunn demokrati, kombinerat med en politik som avser att skära ned offentliga utgifter, gagnar inte skärgården. De offentliga utgifterna kommer inte att öka, i varje fall inte sådana som kommer skärgården till del. Det gäller därför att ha en så stark demokrati som möjligt på det lokala planet där skärgårdsbor har ett stort inflytande. Detta underlättas genom att byalag och andra föreningar upprättas och bevaras för att stöda och driva den goda saken. Ett utskott i det parti som står skärgårdsborna närmast borde rimligtvis inrättas för att driva sakfrågor på högsta politiska nivå. En kombination av aktivitet och engagemang lokalt, nationellt och i Europeiska Unionen är av nöden. Det börjar bli hög tid att förflytta sig från tanke till handling, annars riskerar skärgården än en gång bli akterseglad.
Jan Sundberg är professor vid Institutionen för allmän
statslära vid Helsingfors Universitet.
Referenser
|
Fortbildningscentralen vid Åbo Akademi / Centre for Continuing
Education at Åbo Akademi University
Fabriksgatan 2 · 20500 ÅBO/TURKU, Finland +358 (0)2 215 4944 · fax (02) 215
4943 · fc-info@abo.fi